Учёты и лимиты

Охотничье хозяйство
Дата публикации:
Комментарии:
Учёты и лимиты

Трудно назвать какой-либо аспект современной русской охоты, что не был бы проблемным. Перечислять, ахать и обсуждать, кто виноват и что делать, можно долго и со вкусом.

Сегодня хочу рассказать об одной очень болезненной проблеме в государственном управлении охотой и охотпользовании на стыке интересов управленцев и пользователей. Об учётах и лимитах.

Федеральным охотничьим законодательством и законодательством о животном мире предписано охотничьих животных учитывать, а также оценивать состояние среды их обитания. Называется это современным словом «мониторинг». Порядок осуществления государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания и порядок применения его данных устанавливает федеральный орган власти, а само осуществление мониторинга, т. е. организация и проведение учётов, хоть и является тоже полномочием федерального центра, но относится к т. н. «переданным полномочиям», ибо передано для выполнения в субъекты федерации. На выполнение этой функции, а также многих других, таких же переданных, федеральный центр выделяет регионам специальную субвенцию.

Учёты и лимиты

Данные мониторинга охотничьих животных являются основой для регулирования их изъятия. Проще говоря, на основе данных о численности популяций, плотности населения и распределении животных в угодьях устанавливаются лимиты и распределяются квоты их добычи.

А потому и пользователей, и управленцев на самом деле волнует учёт численности зверей тех видов, добыча которых осуществляется в соответствии с лимитом их добычи. Таких видов немного, всего 22. Лимиты на добычу кабарги, дикого северного оленя, благородного оленя, косуль, лося, овцебыка, серны, сибирского горного козла, тура, снежного барана, рыси, соболя согласовываются с федеральным центром. А лимиты на добычу пятнистого оленя, лани, муфлона, сайгака, гибридов зубра с бизоном и домашним скотом, на бурого и гималайского медведей, а также на выдру и барсука устанавливаются решением региональных властей.

И в основе всего – данные о численности этих зверей, которую следует определять, проводя учёты.

Ключевыми вопросами в организации и проведении учётов являются следующие: кто должен их проводить и по какой методике.

И вот тут-то и начинаются разночтения.

Для начала, закон «О животном мире», базовый для всех видов пользования объектами животного мира, обязывает всех пользователей «осуществлять учёт и оценку состояния используемых объектов животного мира, а также оценку состояния среды их обитания», однако Закон об охоте, как специальный закон, об учёте ничего не говорит, а оперирует термином «мониторинг», проводить который должны уполномоченные органы власти субъектов федерации. О том, что в закреплённых угодьях учёты численности охотничьих животных (мониторинг) должны проводить охотпользователи, в Законе об охоте ни слова. Если следовать букве закона, то мониторить должны исключительно уполномоченные государственные органы. Однако всем было понятно, что перебивающимся с хлеба на квас госорганам дай бог худо-бедно разобраться с угодьями общего пользования. К тому же ещё с советских времён осталась старая традиция проведения учётов на территории охотничьих хозяйств силами сотрудников этих хозяйств.

Чтобы как-то разрешить проблему явного расхождения права и практики, в приказе Минприроды России от 6 сентября 2010 г. № 344 «Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания и применения его данных» федеральный орган власти установил, что да, конечно, госмониторинг осуществляет уполномоченный госорган, но при этом «сбор сведений о численности и состоянии охотничьих ресурсов» в закреплённых угодьях осуществляется охотпользователями. И собранные сведения охотпользователи должны подать в уполномоченный орган. «Сбор сведений» – это так иносказательно обозвали учёт, чтобы не входить в противоречия или текстовые несоответствия с федеральными законами. Т. е. вместо того чтобы ликвидировать трещину между практикой и требованием законодательства, её просто «заштукатурили». Но любому грамотному человеку ясно, что «сбор сведений» – это не обязательно учёт. Учёт проводится по определённым методикам, а сбор сведений – это нечто расплывчатое. Можно просто опросить егерей и охотников, вот вам и сведения.

Но всё-таки нельзя, чтобы каждый считал, как ему заблагорассудится. Результаты должны быть сопоставимы, а значит, получены по близким методикам. Желательно по известным и имеющим официальный статус. Поэтому в приказе № 963 от 22.12.2011 Минприроды России установило, что «мероприятия по учёту численности и распространения объектов животного мира проводятся в соответствии с принятыми методиками, а при их отсутствии – по имеющимся научным подходам учёта для видов или групп видов объектов животного мира». На тот момент общепринятой официально утверждённой методики не существовало.

Учёты и лимиты

В январе 2012 года вышел приказ Минприроды России № 1, которым были утверждены «Методические указания по осуществлению органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданного полномочия Российской Федерации по осуществлению государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания методом зимнего маршрутного учёта» (далее будем называть сей документ Методикой ЗМУ). Обратите внимание: это указания по осуществлению мониторинговых полномочий органами власти. Об охотпользователях опять ни слова.

Утверждённая приказом методика основана на более чем 40-летнем опыте применения метода зимнего маршрутного учёта (ЗМУ). Метод ЗМУ вполне неплох, особенно когда нужно сделать быструю оценку численности популяций видов на относительно больших территориях. Собственно говоря, отцы-основатели, разрабатывавшие, а потом развивавшие и совершенствовавшие этот метод, именно для этого его и замышляли. Но ЗМУ ещё и единственный метод оценки численности диких животных, не предъявляющий высоких требований к квалификации исполнителей. Уровня егеря достаточно. И это делает возможным его массовое применение. Что и произошло.

ЗМУ стал основным методом учёта охотничьих животных в лесной зоне в местах с устойчивым снежным покровом. И использовать ЗМУ стали не для оценки «мало – средне – много – очень много», а для учётов, пересчитывая число встреченных на маршрутах следов в количество зверей и получая конкретные цифры, которые, по идее, показывают численность зверей в угодьях. Для такого пересчёта используются специальные видовые пересчётные коэффициенты (назовём их ПК). Эти коэффициенты дают поправку на активность перемещения зверей по угодьям. При одних условиях два десятка лосей могут набродить, напетлять так, что весь лес в следах будет. А при других – встанут лоси где-нибудь в заросшем вырубе и никуда оттуда ходить не будут. Вот и нет следов, ну, может, два-три наброда, а лоси-то на самом деле есть.

Учёты и лимиты

Настоящий ПК – вещь сложная, он сильно зависит от многих факторов: глубины снежного покрова, погоды (температура, давление), наличия и доступности кормов, присутствия хищников, людского беспокойства. Т. е. если совсем по-честному, то для каждого времени и места ПК каждый раз свой, и для того чтобы его определить, нужно провести отдельное маленькое научное исследование. Так, разумеется, никто не делает, давно пользуются приблизительными усреднёнными ПК, определёнными для определённых условий в привязке к регионам. Но и это для массового применения по всей стране слишком сложно, потому что опять-таки надо квалифицированно оценить комплекс основных показателей окружающей среды на момент проведения учёта для того, чтобы выбрать нужный ПК из линейки усреднённых региональных. Поэтому для каждого вида для каждого субъекта федерации был установлен один общий ПК без разницы условий. В итоге ЗМУ превратился из инструмента оценки численности, пусть и очень условной, в инструмент получения некой искусственной цифры, имеющей мало отношения к реальной численности животных в угодьях. Но на результатах ЗМУ основаны данные мониторинга, а значит, определяются лимиты добычи охотничьих зверей. Повысить статистическую достоверность результатов ЗМУ было решено увеличением выборки, т. е. увеличением суммарной протяжённости маршрутов, количество которых в хозяйстве любой площади должно было быть не менее 35. Это привело к тому, что метод ЗМУ стал дорогим и сложным в исполнении, но при этом обязательным.

Недостатки ЗМУ известны и специалистам, и управленцам. В своём современном виде ЗМУ оказался для исполнения плох, но для управленческого процесса удобен. Все при деле. Зверей считают, лимиты утверждают, квоты выделяют. Насколько это соответствует реальной жизни – считается, что это вопрос другой и не совсем приличный.

Учёты и лимиты

На самом же деле в большинстве случаев для наиболее востребованных видов процесс идёт в обратном порядке. Не квоты на добычу от численности устанавливают, а численность «рисуют», исходя из потребности в определённых квотах на добычу. Для того чтобы получить требуемую квоту, при учёте нужно получить определённые данные, для чего, в свою очередь, нужно «встретить» на маршрутах соответствующее количество следов, правильно распределённых по типам угодий. Ни для кого не секрет, что значительная, если не большая часть маршрутов «проходится» не выходя из дома. К тому же провести столь масштабные учётные мероприятия, как того требует Методика ЗМУ, далеко не всем пользователям под силу и по финансам, и по кадровой обеспеченности. Деньги и кадры – две больших беды современного охотничьего хозяйства.

С этим попытались бороться, введя требование обязательного использования GPS-навигаторов и обязательность наличия распечатанного трека. Это немедленно привело к тому, что появился чёрный рынок услуг по фабрикации электронных треков прохождения учётных маршрутов. Устрожение контроля ведёт к росту изощрённости фабрикаторов и качества продукта. Фабрикуется всё: и нужные дата и время создания файла, и время фиксации пересечений следов, которое вполне достоверно отражает скорость движения учётчика по маршруту в соответствии с особенностями ландшафта и категории угодий, и т. д. и т. п.

Охотпользователи жульничают, подгоняя результаты учётов под требуемый результат. Госорганы бдят и придирчиво изучают ведомости учётов. И всё чаще безжалостно их бракуют. В иных не столь дальних от столицы областях есть районы, где, как мне говорили знающие люди, забраковано свыше 90% ведомостей. Говорят, что многие были заполнены явно не в полевых условиях, одной ручкой и одним почерком.

Учёты и лимиты

С другой стороны, государевы люди тоже не без греха. Часто заинтересованность присутствует и при проведении учётов в общедоступных угодьях силами сотрудников региональных органов власти, уполномоченных в области охоты и охраны охотничьих ресурсов. Опять же не секрет, что в регионах местные охотуправления рассматривают общедоступные угодья как свои «хозяйства» и занимаются распределением разрешений на добычу, в первую очередь – копытных, не без пользы для себя. Поэтому и данные, полученные при проведении учётов в общедоступных угодьях, не всегда отличаются достоверностью.

А вот ещё беда: практика применения утверждённой приказом № 1 Методики ЗМУ выявила ряд некорректных формулировок, которые стали причиной конфликтных ситуаций между уполномоченными органами и охотпользователями.

Вот готовый повод для придирки № 1. В Методике ЗМУ есть требование не учитывать при расчёте численности зверей и птиц ведомости зимнего маршрутного учёта, заполненные с нарушениями требований Методики, ведомости, в которых имеются исправления, к которым не прилагается схема учётного маршрута, с нанесением записи параметров прохождения учётного маршрута, полученных во время осуществления учёта с использованием спутникового навигатора. Возникает вопрос, как на схему маршрута может быть нанесён электронный трек, который может быть распечатан уже только в условиях дома или офиса, т. е. с формальной точки зрения в схему маршрута будут внесены исправления.

Учёты и лимиты

Повод для придирки № 2. В Методике ЗМУ есть практически невыполнимое требование по пересечению маршрутом линейных объектов под углом 90°. Не по возможности близким к 90, а именно под прямым углом. В реальных полевых условиях невозможно точно соблюсти это условие. Поэтому берём схему с распечатанным треком, смотрим, а там линия высоковольтной передачи пересечена под углом 83 – всё, можно ведомость браковать.

Повод для придирки № 3. Методика ЗМУ предписывает, чтобы при прохождении маршрута учитывались следы зверей, оставленные ими в течение последних 20–28 часов, и при этом одновременно требует, чтобы учёт проводился не ранее чем через 20–28 часов по окончании затирки. По сути верно, но формулировки, используемые в нормативном документе, должны быть строги и не допускать неоднозначной трактовки. Прохождение маршрута с затиркой следов – дело нескорое. Может занять весь световой день, потому между окончанием затирки в конце маршрута и началом учёта на следующий день в начале маршрута 20 часов никак не умещаются. Да и методически это неверно, важно, чтобы необходимый временной интервал был соблюдён для частей маршрута. Однако в ряде областей ведомости учётов в массовом порядке браковали из-за того что концы-начала не сходились на час-другой.

Иногда это просто бюрократическое крючкотворство, следствие катастрофического вымывания профессионалов из системы и замещение их чиновным людом, наштампованным многочисленными сомнительного качества юридическими отделениями или кафедрами экологии, которые лет 10–15 назад пооткрывали при каждом вузе независимо от профиля. Но чаще всего это инструмент давления на конкретных охотпользователей.

Учёты и лимиты

Возвращаясь к началу статьи, вспомним, что обязанность пользователей проводить учётные мероприятия нигде напрямую не прописана. Этим тоже сейчас стали пользоваться уполномоченные государственные органы на местах для того, чтобы прессовать выбранных для этого отдельных охотпользователей. Вот ситуация: охотпользователь приносит в уполномоченный госорган старательно заполненные ведомости учётов и заявку на квоту. А ему говорят: не нужны нам ни ваши ведомости, ни ваши собранные «сведения о численности и состоянии охотничьих ресурсов», мы сами в ваших угодьях учёты провели, как нам и предписано Законом об охоте и приказом Минприроды России № 1. И сколько у вас каких зверей, лучше вас знаем. Мало у вас зверей, меньше, чем вы в своих ведомостях показываете, не соблюдаете вы условия охотхозяйственного соглашения. И квота у вас будет не такая, как просите, а гораздо меньше. Так год-другой-третий – и всё, расторжение охотхозяйственного соглашения из-за невыполнения его условий, и …угодья получает другой, хороший и нужный пользователь.

Что же в результате имеется? Есть вожделенный ресурс – охотничьи животные, – ресурс, имеющий свою немалую цену и огромное социальное, а на местах даже политическое значение. И вокруг сошлись:

  • архаичная система регулирования изъятия через установление никем не соблюдаемых лимитов;
  • необходимость проведения учётов численности по утверждённой методике, дающей результаты сомнительной достоверности;
  • неоднозначность положений законодательства в отношении обязанности охотпользователей проводить учёты численности по утверждённым методикам, что ставит их в двойственное и уязвимое положение;
  • лёгкость фальсификации результатов учётов и манипулирования данными в своих интересах;
  • некорректные формулировки Методики ЗМУ, которые позволяют при желании прищемить хвост любому, даже самому честному охотпользователю.

Не знаю, как вам, читатель, а мне кажется, что всё это называется повышенной коррупциогенностью.

В чём причина и что делать?

Для начала честно сказать себе, что эта система в принципе не годится. Мониторинг ведётся заинтересованными участниками процесса, контроль над ними осуществляется тоже заинтересованными лицами и организациями. В результате из важнейшего инструмента получения информации, необходимой для принятия адекватных управленческих решений в отношении важного государственного ресурса, мониторинг охотничьих животных и среды их обитания превратился в поле для коррупционных отношений и полулегальных разборок регионального значения. И никакими самыми изощрёнными методами контроля или самыми замечательными методическими указаниями тут делу не поможешь. Ни одна, пусть самая совершенная электроника не будет честной вместо человека. На электронные и дистанционные методы контроля найдутся ещё более продвинутые методы обмана, был бы интерес.

Мониторинг, как переданное полномочие, необходимо вернуть на федеральный уровень. Для этого следует вспомнить о необходимости создания предусмотренного «Стратегией развития охотничьего хозяйства в Российской Федерации до 2030 года» единого мониторингового федерального центра. Данный единый федеральный центр должен будет планировать и осуществлять учётные и мониторинговые работы на различных территориях. При этом необходимо исключить фактор заинтересованности лиц и организаций, осуществляющих мониторинговые мероприятия, в конкретных результатах. Для этого весь комплекс мониторинговых работ: и учёты, и расчёты численности – должен осуществляться в первую очередь силами собственных сотрудников с возможным при необходимости привлечением штатных работников региональных органов. Единственная заинтересованность работников мониторингового центра, которая при этом может быть, – качественное проведение учётных и иных мониторинговых работ, за что им будет положено дополнительное поощрение.

Учёты и лимиты

Что же касается организации самого мониторинга, то следует отметить, что современная система проведения ежегодных учётов, которыми, как сетью, стараются покрыть площадь угодий, чрезмерна и не нужна. Ни одна страна в мире такими тотальными учётами, схожими с прочёсыванием угодий, не занимается. В том числе развитые и успешные в плане развития охоты и охраны диких животных США, Канада, Германия, Финляндия и др. Ведь важно не написать какую-то цифру, якобы отражающую численность. Эта цифра в любом случае не будет соответствовать действительности. Важна общая оценка состояния популяции и среды её обитания, понимание тренда процессов, происходящих с популяцией и сообществом в целом, оценка влияния основных факторов. Для этого совершенно не нужно ежегодно покрывать огромные площади сетью маршрутов, тратя на это огромные ресурсы. Достаточно вести мониторинг на выбранных модельных площадках и раз в пять лет проводить более масштабные и детальные мониторинговые мероприятия на тех или иных территориях. Организация таких мероприятий может осуществляться «кустовым» методом, охватывая несколько рядом расположенных и схожих по физико-географическим условиям регионов. Причём мониторинговые мероприятия должны проводиться несколькими дополняющими друг друга методами в течение всего года и охватывать все категории угодий на территории. На следующий год работы переносятся в другие субъекты федерации.

В этой статье я намеренно не касался других методов учёта, кроме ЗМУ. Все остальные методы или всё ещё находятся в стадии разработки и доработки, или пригодны для использования лишь квалифицированными исполнителями, заинтересованными не в каком-то конкретном, а в репрезентативном и достоверном результате. Проще говоря, научными работниками.

А пока имеем то, что есть, и правит бал не специалист, а «эффективный» управленец, и ложь порождает ложь.

Русский охотничий журнал, май 2019 г.

1019

Похожие статьи