Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ, который предлагается совершенствовать рабочей группой Госдумы и Совета Федерации РФ, носит название «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее Закон об охоте). Из названия следует, что Закон не об охоте и охотничьем хозяйстве и не об охоте и использовании ресурсов, а именно о сохранении охотничьих ресурсов (то есть охотничьих животных).
В развитие положений Закона об охоте приняты стратегически важные документы. постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 322 утверждена государственная программа Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов». Подпрограммой «Сохранение и воспроизводство охотничьих ресурсов» предусмотрен рост численности в процентах к уровню 2010 года по видам: лось – 153,84; благородный олень –139,28; соболь – 120,5 и т. д. И даже для бурого медведя, кормом которого всё чаще становятся люди и домашние животные и численность которого во многих субъектах Российской Федерации рекордно высока, предусмотрен рост на 128,42%, несмотря на то, что выделяемые лимиты осваиваются лишь на треть.
Стратегия развития охотничьего хозяйства в Российской Федерации до 2030 года (распоряжение Правительства РФ от 03.07.2014 № 1216-р) фактически является Стратегией развития охотничьих ресурсов, а не отрасли в целом, включая её социальную базу и трудовые ресурсы. Основные целевые показатели охотничьего хозяйства Российской Федерации согласно Стратегии также сводятся к увеличению численности важнейших видов охотничьих животных не менее чем в 2 раза по сравнению с их фактической численностью в базовом 2013 году.
Стратегия развития охотничьего хозяйства, одобренная Комитетом по природопользованию Совета Федерации, аналогично ставит основной целью увеличить численность охотничьих животных в России в 4–6 раз (Парламентская газета, 2017, 28 февраля).
Председатель профильного комитета Госдумы РФ Н.П. Николаев также считает, что «основными направлениями совершенствования законодательства в области охоты должны стать сохранение охотничьих ресурсов, их воспроизводство и борьба с браконьерством» (http://duma.gov.ru/news/26704).
Примером грамотной постановки стратегической цели может служить смежная сфера биологического природопользования – рыбное хозяйство. Стратегия развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года ставит задачей увеличение вылова водных биоресурсов к 2020 году в 1,9 раза. Государственная программа Российской Федерации «Развитие рыбохозяйственного комплекса» (утверждена постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 314) предусматривает обеспечение к 2020 году среднедушевого потребления населением Российской Федерации рыбы и рыбопродуктов на уровне не ниже 23,7 кг.
Именно в охоте должен воплощаться ведущий тезис международной Конвенции о биоразнообразии: разумное использование биологических ресурсов – действенное средство их охраны. Основоположник иркутской школы охотоведения профессор В.Н. Скалон утверждал, что охрана без использования – суть бессмыслица. Ресурсы охотничьих животных требуют ежегодного сбора «урожая». Не собранный охотниками «урожай» пропадает безвозвратно без пользы для общества, для людей, порождает другие проблемы. Наращивать ресурсы охотничьих животных в природе – то же, что копить молоко в корове.
Охотничье хозяйство должно быть отраслью материального производства, обеспечивающей потребности населения в экологически чистых и полезных для здоровья продуктах питания (мясо диких животных), а также в пушнине и услугах в сфере охоты. Оно должно производить продукцию в виде добытых диких охотничьих животных, выращивания охотничьих животных с целью выпуска в охотугодья, «под ружьё», оказания услуг охотникам, способствовать удовлетворению потребностей граждан в отдыхе и т. д. Критериями деятельности охотничьего хозяйства должны быть не число установленных аншлагов, солонцов, галечников, искусственных гнёзд, не объём выложенной подкормки, размер кормовых полей, число заготовленных веников и не численность охотничьих животных в угодьях, а выход охотничьей продукции, увеличение качества и объёма оказываемых услуг, степень удовлетворения потребностей граждан России деятельностью этой сферы.
При принятии Закона об охоте учёные и практики были единодушны в том, что он хуже действовавшего на тот период охотничьего законодательства и больше породит проблем, нежели разрешит искрящие вопросы (заключения института направлялись в Государственную думу, Федеральное Собрание, Президенту РФ, публиковались в СМИ, обнародовались на сайтах в интернете). Практика применения Закона об охоте подтвердила его социальную недостаточность (ущербность), вызвавшую острую, глубокую, затяжную напряжённость в обществе, особенно в сфере доступа к охоте, экологической грамотности и активности охотников, определении границ правомерного и незаконного поведения и других вопросов.
Что же показал мониторинг последствий применения Закона об охоте, каковы его оценки? По образному выражению профессора В.А. Кузякина, действующий ныне закон «выскочил как чёрт из табакерки». Поэтому он и получился, по его оценке, таким безобразным, антинародным, антисоциальным, антиэкологичным, антиэкономичным, коррупционным. Его мнение: нужен новый закон, более разумный.
Профессор М.Д. Перовский указывает, что ничего хорошего после принятия Закона об охоте не вышло и не выйдет. Закон направлен на то, чтобы добить охотничье хозяйство России, разрушить его окончательно и уничтожить его прекрасные традиции, утвердившиеся в стране за последнее столетие. Подправить существующий Закон об охоте нельзя. Овчинка выделки не стоит. В закон придётся внести столько добавлений и исправлений, что лучше написать новый.
Профессор Ю.И. Рожков указывает, что нужен концептуально иной, национально ориентированный Закон об охоте.
О необходимости коренной переработки Закона об охоте в своё время писал и директор охотдепартамента Минприроды России А.Е. Берсенев в статье «Закон об охоте: исполнить нельзя исправить. Где поставить запятую?».
В отношении чрезмерно усложнённой процедуры выдачи путёвок «я и сам, как и большинство наших охотников, вначале был глубоко возмущён, – говорил министр Минприроды России Ю.П. Трутнев, – но когда разобрался с текстом закона в руках, убедился, что вся дополнительная дурь возникла благодаря требованиям, продиктованным новым законом „Об охоте…“! Когда на основании этих требований к охотничьему билету надо приложить разные справки и другие бумажки – это нельзя расценить иначе как издевательство над людьми».
По мнению А.Б. Линькова, Закон об охоте не решил проблем, накопившихся в охотничьем хозяйстве за последние два десятилетия, и требует кардинальной переработки.
Долгожданный Закон об охоте оказался антиохотничьим. «Конституционное право граждан России – равное право на охоту – попрано!» – пишет профессор А.А. Данилкин. Он считает, что вопиющая социальная несправедливость в доступе к охотничьим ресурсам, запрограммированная Законом об охоте, привела к росту протестного браконьерства, которое государство остановить не в силах. Эффективная охрана, воспроизводство, увеличение и рациональное использование объектов животного мира при существующем Законе об охоте невозможны, о чём ведущие учёные и специалисты страны коллективно предупреждали президента страны и пишут об этом до сих пор.
Е.В. Горбунова сообщает, что вдобавок к закону «документы по нормативному правовому обеспечению в сфере охраны и использования охотничьих ресурсов, произведённые МПР за два года исполнения полномочий, по безграмотности и цинизму применительно к использованию охотничьих ресурсов не имеют равных в мире». Ей вторит известный охотовед Е.А. Ершов, указывая, что нормативно-правовая база по охоте не соответствует интересам большинства охотников и охотпользователей, а в последнее время ещё и здравому смыслу. При реформировании многих федеральных правовых норм по ведению охотничьего хозяйства явно прослеживается чёткая закономерность: они практически всегда вызывают бурю возмущения, недовольства и неприятие у подавляющего большинства не только охотников, но и специалистов, представителей науки и общественности.
Кандидат филологических наук Е.К. Целыхова сообщает, что в тексте Закона об охоте более 70% понятий не имеютзаконодательно закреплённых определений или имеют определения, вызывающие резкую критику специалистов.
А.А. Сицко указывает, что противоречивые нормы Закона об охоте создали множество судебных споров, число которых, превысило 200 тыс., более 600 из них рассматривалось Верховным судом Российской Федерации.
Моё личное мнение, – пишет А. Фирсов, – место Закона об охоте со всеми поправками, а соответственно, и выстроенной на нем „Стратегии развития охотничьего хозяйства…“ – в костре».
К сожалению, пока осуществляется лишь «лоскутное» совершенствование Закона об охоте: 20 раз вносились поправки. Однако его деструктивную сущность частными изменениями и дополнениями преодолеть невозможно. Не зря представители охотничьего сообщества и ведущие эксперты охотничьей науки, практики констатируют схожесть принятых и предлагаемых поправок с припарками, которые, как известно, мёртвому не помогут. Совершенствовать этот закон – то же, что на гнилую шубу клеить новые заплатки. Нужна коренная переработка Закона об охоте.
Разделяя позицию доктора юридических наук, профессора С.А. Боголюбова о том, что право может задерживать либо подталкивать природоохранные, как и иные общественные отношения, быть их тормозом либо стимулятором, считаем, что ключевой в сфере охоты и охотничьего хозяйства является необходимость разработки и принятия нового Федерального закона «Об охоте и охотничьем хозяйстве» на принципиально новой концептуальной основе (с изменением совокупности теоретических и методологических положений). Упор в новом законе должен быть сделан не на охрану, а на устойчивое использование ресурсов, на рост выхода продукции охоты, увеличение качества и объёма оказываемых услуг, на максимальное удовлетворение потребностей граждан России в охоте,ибо охрана, увеличение численности – не самоцель, а лишь необходимый фундамент неистощительного использования поголовья животных.
Для повышения эффективности деятельности охотничьего хозяйства, его вклада в обеспечение продовольственной безопасности страны охотничье хозяйство должно быть отраслью материального производства, обеспечивающей потребности населения в экологически чистых и полезных для здоровья продуктах питания (мясо диких животных), а также в пушнине и услугах в сфере охоты.
В этой связи представляется приоритетным объединение усилий Госдумы РФ, Совета Федерации, учёных, практиков, охотников в подготовке новой, научно обоснованной концепции проекта закона «Об охоте и охотничьем хозяйстве», направленной не только на охрану охотничьих животных и среды их обитания, но и на их устойчивое использование, дополняющей и обеспечивающей экологический императив законов об охране окружающей среды и о животном мире социальными положениями, рассматривающими охоту в качестве неотъемлемого, естественного права человека, древнейшего, сложного экологически-социального феномена, традиционной трудовой и рекреационной деятельности, объекта культурного наследия народов России.
Необходимо решить проблему отсутствия у долгосрочных охотпользователей надлежащих прав, когда они вынуждены нести убытки из-за запретов и сокращения сроков весенней охоты, задержек с разрешением летне-осенней охоты, с утверждением лимитов, урезанием квот добычи, выдачей бланков разрешений и другим причинам. Наиболее ярко общую позицию выразил доктор биологических наук, профессор Н.Д. Перовский: «Это опять пережиток госплановской коммунистической системы. Начальник, директор, владелец должен быть подлинным, а не мнимым хозяином своего или подчинённого хозяйства. Именно хозяин должен определять и устанавливать необходимую ему численность и виды диких животных в собственном охотничьем хозяйстве, определять сроки и нормы отстрела, то есть определять порядок ведения охотничьего хозяйства». Доктор сельскохозяйственных наук, профессор В.К. Мельников, восклицал: «Планируют, сколько следует добыть животных в хозяйствах, не их владельцы, а надзорные органы, которые к ведению хозяйства не имеют никакого отношения… Разве это не издевательство над здравым смыслом, не узаконенное государственное вмешательство в хозяйственную деятельность?»
Установление объёмов изъятия, норм добычи животных – задача не столько юридическая, сколько охотоведческая. Оформление нормирования (квоты, нормы добычи), установление сроков охоты нуждаются в правовом переосмыслении и нормативном переоформлении.
Расширение прав долгосрочных охотпользователей призвано в конечном счёте устранить централизацию в регулировании охоты и охотничьего хозяйства, привести к упрощению процедур и уменьшению административных барьеров. Именно долгосрочные охотпользователи, как никто иной, заинтересованы в эффективной организации охраны и использования животных в предоставленных им охотничьих угодьях.
Централизованное государственное регулирование использования охотничьих животных (лимиты, квоты, нормы, сроки охоты и т. д.) может быть сохранено лишь в общедоступных (не закреплённых за пользователями) охотничьих угодьях и т. д.
Один из законопроектов, рассматриваемых рабочей группой, касается вольерного разведения охотничьих животных.Ключевые недостатки действующего Закона об охоте состоят в отсутствии определений, устанавливающих, что такое содержание и разведение охотничьих ресурсов в неволе, полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, что такое вольер, а также обусловленность вольерного содержания и разведения животных необходимостью заключения охотхозяйственного соглашения, получения специального разрешения и фактический запрет на добычу животных в вольерах с использованием огнестрельного оружия.
Рассматриваемый законопроект не решает указанные проблемы. Более того, в случае принятия он усугубит ситуацию. Минприроды России планируется наделить полномочиями по утверждению требований к питомникам диких животных, вольерам и иным объектам охотничьей инфраструктуры, необходимым для содержания и разведения охотничьих ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, а также Порядка содержания и разведения охотничьих ресурсов. Обосновывается также внесение дополнений в Правила охоты по установлению сроков осуществления вольерной охоты и иных требований к вольерной охоте и т. д. Без чёткого законодательного разграничения содержания и разведения диких животных в неволе, в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания указанные требования и порядки будут распространены и на вольеры, в которых животные содержатся в неволе и являются собственностью их владельцев.
Нелишне напомнить, что российский Закон об охоте (1892) устанавливал, что «владельцы огороженных парков и зверинцев, не имеющие свободного сообщения с соседними угодьями, могут производить и дозволять в них охоту на разного рода зверей в течение всего года». Этот закон не вмешивался в хозяйственную деятельность владельцев хозяйств и охотпользователей.
Формулировка законопроекта «охота в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания (далее – вольерная охота)» вводит подмену понятий: не может быть охоты на животных, содержащихся в вольерах (загородках).
Использование диких животных в вольерах (поиск, выслеживание, преследование, их добыча) в юридическом значении не является охотой, так как осуществляется использование не объектов животного мира, находящихся в государственной собственности и обитающих в состоянии естественной свободы, а диких животных, находящихся в частной собственности и в условиях неволи.
Использование животных в вольерах следует именовать «добыванием» или каким-то иным термином, но не охотой. Например, определить, что под вольерным использованием диких животных следует понимать получение от них продукции (приплода, мяса, шкур, рогов, лекарственно-технического сырья и т. д.), предоставление услуг (попытки добычи и (или) добычи диких животных (в том числе способами охоты, включая их отстрел), наблюдение, видео и фотосъёмку и т. д.). Целесообразно также определить, что вольер – это огороженная территория, предназначенная для содержания, разведения и использования диких животных в условиях с ограничением естественной свободы (в том числе и в неволе).
Предлагаемые изменения норм Закона об охоте в части регулирования численности охотничьих ресурсов не решают остро стоящие проблемы распространения бешенства, чрезмерной численности волка и других видов. Целесообразно установить, что охотникам разрешается добыча волка, бродячих беспородных собак, серой вороны и других видов, подлежащих регулированию при любом законном нахождении в охотничьих угодьях в целях охоты.
При наделении дополнительными (перекрёстными) полномочиями государственных инспекторовохотничьего надзора, лесного надзора, надзора в области рыболовства, а также надзора в области охраны водных объектов по пресечению правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования, составлению протоколов о таких правонарушениях, к сожалению, не предусмотрено решение вопросов правовой и социальной защиты охотничьих и других инспекторов экологического надзора. Меры правовой и социальной защиты, предусмотренные Федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», на них не распространяются. Не затронуты также вопросы наделения производственных охотничьих инспекторов правом круглогодичного ношения огнестрельного оружия при исполнении служебных обязанностей и другими правами.
