5 апреля в МПР состоялось совещание по рассмотрению актуальности предложений по реализации основных направлений развития охотничьего хозяйства. При анализе этих предложений возникает вопрос, вынесенный в заголовок статьи.
А ответ на него прост: настоящий государственник должен находить баланс между общественным и частным интересом. Для достижения этого в работе государственного органа очень важно целеполагание. Нельзя применять формальный подход: давайте, мол, замучаем всех охотпользователей. А госорганы, похоже, видят цель своей работы в проверках, наказании, расторжении соглашений с охотпользователями, а не развитии охотничьего хозяйства страны. По крайней мере, об этом говорят присланные предложения.
Сегодня законодательство об охоте напоминает Змея Горыныча о трех головах. Первая – сложное и противоречивое федеральное регулирование, не позволяющее однозначно применять его нормы и страдающее пробелами. Вторая – региональное законодательство: в каждом регионе своя правда, своё видение, каким должно быть законодательство об охоте. Органы субъектов расширяют, дополняют, меняют федеральные нормы, особенно если какой-то вопрос урегулирован не полностью, как мониторинг. Третья – судебная и надзорная: суды и прокуратура у нас также сформировали новое видение законодательства об охоте. И как тут найти жизнеспособную модель управления? Давайте посмотрим, чего касались присланные предложения и что они не учитывают.
Совершенствование охотничьего надзора
42 субъекта РФ направили предложения по вопросам совершенствования охотничьего надзора. В КоАП РФ вообще отсутствует упоминание о федеральном госохотнадзоре. Слова «охотничий надзор» упоминаются всего 4 раза. Возможность составления протоколов за нарушение правил охоты дана должностным лицам госучреждений, подведомственным органам по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания (ст. 28.3 КоАП РФ).
Статья 23.26 КоАП РФ позволяет реализовать правовые полномочия федерального государственного надзора в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания, имеющиеся по Закону о животном мире, а не по Закону об охоте.
Позиции порядка осуществления надзора по постановлению № 29 не соотнесены с порядком осуществления надзора по постановлению № 476.
Внутрихозяйственное охотустройство
Внутрихозяйственное охотустройство – это пережиток прошлого. Оно было нужно и хорошо вписывалось в плановую систему ведения охотничьего хозяйства времён СССР.
Анализ норм Закона об охоте, приказа № 93, приказа № 559 не позволяет понять, что подразумевается под «обеспечиванием», «осуществлением» и «проведением» охотустройства: работа ли это по подготовке и утверждению схемы использования и охраны охотничьего угодья, либо исполнение мероприятий, которые предусмотрены схемой, либо то и другое.
Неоднозначность норм приказа № 559 ведёт к необоснованным требованиям и претензиям со стороны государственных контролирующих и надзирающих органов ряда субъектов РФ. В целом ряде субъектов (Магаданская, Омская, Волгоградская области) уполномоченные органы проверяют схемы и требуют безоговорочного соответствия приказу № 559. Никого не волнует, зачем в Магаданской области зоны натаски охотничьих собак, к чему привязать перечень видов, в отношении которых требуется бонитировка (если такого понятия нет в законе вообще), и о каких объёмах допустимой добычи идёт речь.
Росприроднадзор пошёл ещё дальше. В списке контрольных вопросов (их 77) охотустройству посвящено 7, а на самом деле скрыто 15 вопросов – по каждому пункту приказа. Вот самый интересный: «При осуществлении внутрихозяйственного охотустройства проводится ли охотпользователем комплексная качественная оценка … элементов среды обитания, охотничьих ресурсов в границах охотничьего угодья с учётом биотических, абиотических и антропогенных факторов, влияющих на распространение и жизнедеятельность охотничьих ресурсов?» Тут ясно видно, что составители чек-листов не понимают разницы между схемой и её исполнением.
Последствия таких проверок понятны: за любое нарушение угрожают если не расторжением ОХС, то штрафом в 50 тыс. руб. Если цель ведения охотничьего хозяйства России – составление и проверка схем, тогда мы на верном пути.
Существующие проблемы носят системный характер и не решаются в течение ряда лет. Руководители прошлых лет прекрасно понимали, что внутрихозяйственное охотустройство – процесс бесконечный, это внутреннее дело специалистов хозяйства, и материалы охотустройства всегда имели статус рекомендательных и не более того. К несчастью, новые руководители охоты в регионах считают по-другому. И это видно из представленных предложений. Имеющая, по сути, статус внутреннего документа охотпользователя, наподобие бизнес-плана развития, схема превратилась в кнут и даже механизм отъёма угодий. Экономическую целесообразность в плане «привлечения инвестиций» осуществления внутрихозяйственного охотустройства оценить невозможно, точно так же, как и влияние мероприятий на численность животных. Какой результат должен быть получен – неизвестно. Главное – процесс! Для чего вообще нужны эти собрания сочинений, на изготовление которых затрачены по стране десятки или сотни миллионов рублей с категориями среды обитания, если даже учёты до сих пор проводятся по трём категориям («лес», «поле», «болото»)?
По нашему мнению, внутрихозяйственному охотустройству следует придать факультативный статус либо вообще исключить его из закона.
Мониторинг и учёт
Это направление практически не отражено в представленных предложениях. Видимо, субъекты всё устраивает. «Все же как-то приспособились», как говорят в департаменте охоты.
5 февраля этого года мы обратились с просьбой обсудить ситуацию, сложившуюся на данном направлении, выработать единый подход по вопросам мониторинга и учёта, но, увы, выполнить обещание по проведению совещания Минприроды не спешит.
В Законе об охоте, подзаконных актах отсутствует чёткий порядок участия охотпользователей в процессе мониторинга и учёта охотничьих животных, нет утверждённых форм представления информации, методов сбора данных (методик учёта) для охотпользователей, что на практике ведёт к обременениям, произволу и многочисленным фактам снижения/лишения квот добычи.
Без установленных квот добычи никакой охотпользователь не сможет вести деятельность. Этот мощный рычаг вовсю используют уполномоченные органы, снижая и обнуляя квоты добычи охотпользователям. В Твери, например, уже дошли до того, что региональное министерство, невзирая ни на какие заявки, даёт охотпользователям данные о том, сколько у них в угодьях лосей, и считает за них квоту.
Я буду признательна любому, кто подскажет, где найти «свойственную для вида охотничьих ресурсов площадь обитания» (из приказа № 228). Она не указана в приказах № 559, № 344; в приказе № 138 – пригодные площади, в приказе № 1 – лес, поле, болото. А потом удивляемся, откуда 18 млрд ущерба, хотя численность всех видов растёт.
Ограничения охоты
Отсутствуют жёсткие критерии для высшего должностного лица субъекта РФ по введению запретов охоты и ограничений охоты (нет понятия «параметры охоты»). В настоящее время законодательный пробел по данному вопросу даёт возможность субъектам РФ использовать существующее положение для ограничения или прекращения экономической деятельности охотпользователей, вводя запрет или ограничение охоты без аргументации на отдельно взятых охотничьих угодьях по своему усмотрению.
Мы предлагаем следующее: чтобы уполномоченному органу не было безразлично, получит охотпользователь доход или нет, будет ли он вообще работать на этой территории, и будет ли охотиться охотник, определить конечную цель деятельности охотников, охотпользователей и государства в развитии охотничьего хозяйства страны. Отсутствие единой цели ведёт к тому, что интересы участников правоотношений в области охоты не совпадают. Без определения цели невозможно определить, по какому пути будет идти охотничье хозяйство России.
В удэгейском эпосе рассказывается: «В давние времена жили звери такие – „ни-дзагуни“. Ходили стаями под предводительством вожака. Сломаешь ему ногу – вся стая хромает». В современном охотничьем хозяйстве хуже: уже и «вожака» того нет, а «стая» всё хромает, постепенно погружая эту когда-то «отрасль народного хозяйства» в виртуальный мир, в котором комфортно, похоже, только чиновникам. Печально всё это!
Русский охотничий журнал, май 2019 г.
